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国企改革文件数易其稿仍未出炉各部委未达共

2018-09-08 17:02:56

国企改革文件数易其稿仍未出炉:各部委未达共识

据悉,国企改革的总文件数易其稿,并没有按期出炉,是由于各方利益杂糅,在一些关键问题上,各部委还未达成共识。同时,由于再三斟酌国有资产流失等关键问题,改革一时踌躇难行。

抓住国企改革主要矛盾

按照十八届三中全会提出的“混合所有制经济”的改革方向,把继续推进产权制度改革作为新一轮国企改革的重要任务

——访国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文

由国务院酝酿出台,牵涉多个部委参与的国企改革总体方案,使各界翘首以盼。

然而,国企改革方案迟迟未出,使舆论陷入暂时的焦灼。“企业焦虑、地方焦虑,感觉摸不着方向。”一位国企的老总表示。

据悉,国企改革的总文件数易其稿,并没有按期出炉,是由于各方利益杂糅,在一些关键问题上,各部委还未达成共识。同时,由于再三斟酌国有资产流失等关键问题,改革一时踌躇难行。

今年10月国务院成立了国有企业改革领导小组,组长由国务院副总理马凯担任,成员单位包括中组部、国资委、发改委、工信部、财政部、人社部、人民银行、证监会、银监会。该小组负责落实国企改革的工作部署,统筹研究和协调改革中的重大问题和难点问题,跟踪督促国企改革进展,提醒国企改革中需要注意的问题。

国务院国企改革领导小组的成立,将提速国企改革顶层方案的出台,并有利于跳出部门视角,摆脱本位主义,从而使国资国企改革的顶层设计从国家利益,从全国人民利益角度出发。四中全会之后,原本由国资委、财政部、发改委等部委牵头制定的国企改革方案由国务院统一规划。

“在这样一个关键的时间点,如果不能从国家利益,从全民利益出发,在某种程度上,改革一开始就打折扣了。”国务院发展研究中心产业经济研究部部长赵昌文表示。

据悉,原本年底出台的国企改革总方案将于明年上半年出台。

尽管国务院方案还未出台,但目前已有25个地方版的改革“路线图”陆续出炉,分别涉及混合所有制、国资结构调整、产权制度、分类监管等多方面内容。

与此同时,中石油、中石化、中国电信等部分央企也开始试水混合所有制,计划分别拿出管道、销售或者部分增值环节引进非国有资本。

各层面的国企改革频频试水,让市场对中央版的改革方案更为期待。

赵昌文接受《财经》专访时表示,地方国企改革创新不够,关键是思想上还在等待国家的具体方案出台,到底该怎么混合,哪些领域可以混合,地方希望等方案明晰。

同时,赵昌文表示,国企改革也不是单兵突进,需要系列配套改革,如果能按照三中全会制定的改革盘子,同时推进垄断改革,准入、价格改革等系列改革,方能为国资国企改革创造一个良好的外部环境。

国企改革关键是共识

《财经》:为什么国企改革顶层设计方案迟迟出不来?

赵昌文:国企改革有其核心逻辑和主要矛盾。目前国企改革顶层设计迟迟不能出来,就是由于几个关键问题还未达成共识。

比如,国企改革的目标和方向是什么?也就是说,未来国有企业往哪里去?有意见认为应该大幅度收缩国有经济战线,也有意见强调国有企业要进一步做大做强,提高它的“三力”即活力、控制力、影响力,还有的从政治角度来认识国有企业和国资管理体制改革,将国有企业改革和社会主义制度完全关联起来,使问题变得更加复杂。

因此,共识不够,甚至在少数问题上没有共识,是改革方案迟迟不能出来的主要原因。需要说明的是,共识不够不仅是指参与改革方案设计的少数人,实际上在整个理论界、学术界,甚至重要决策部门、国企实际工作层面,共识都不够。下一步深化国有企业改革的关键就是在一些重要问题上要尽快达成共识。

《财经》:据说,国资国企改革顶层设计方案数易其稿,但各部委在一些关键问题上存在分歧,如何解决这一问题?

赵昌文:十八届三中全会之后,中央将所有的改革分解成了具体的改革任务,并由不同的部门牵头,相关部门参加。国资国企改革任务也是由不同的部门牵头的。部门牵头的好处是,很多工作推进更有效率,但是从目前来看存在的问题是,部门很难摆脱本位主义,前期已经制定的一些改革方案带有比较明显的部门色彩。这也算是另一种意义上的共识不够吧。

所以,新一轮国资国企改革的顶层设计需要从部门格局中跳出来,要从国家利益,从全民利益出发,制定改革方案,进行顶层设计。否则,在全面深化改革这样一个大背景下,如果说我们不能从国家利益,从全民利益出发,那在某种程度上,改革一开始就打折扣了。

个人认为,少数重大改革方案的制定,由中央全面深化改革领导小组下设的专项小组直接牵头,相关部门参与的方式是可取的。这样,在一定程度上能够解决部门利益的问题,再加上第三方评估机制,可以使得改革方案更加科学合理。

从目前看,关键是要做好两件事:一件是改革方案设计过程中要进行充分的理论探索、允许自由争论。在国有企业改革的历程中,理论探索和争论,从来都是关键的事情。上世纪80年代到90年代的几轮改革,如果没有“两权分离”理论的提出,没有把企业的法人财产权和终极所有权分开,就不可能有破产法,不可能有“有进有退”;如果说没有股份制理论的创新,就不可能有国有企业公司制、股份制的改革,也就不可能有混合所有制的基础。所以说,理论的创新和突破推动了上一轮国企的改革,而新一轮国资国企改革也需要在理论方面有进一步的创新和突破。实际上,十八届三中全会已经有了不少新的理论创新,关键是我们必须准确地理解和执行。

第二个是加强调查研究。新一轮的改革方案一定要重视对地方、企业的调查研究。因为,中央国有企业与地方国有企业的情况很多是不相同的,自然没有必要一个方案;不同地方国有企业、国有经济的情况差异非常大,也不见得用同一个方案,至少改革的主要任务和重点方向是不同的。所以,只有多听取地方、企业对改革的呼声,对改革的建议,这样使得顶层设计的方案更有针对性。

《财经》:怎样看待新一轮国企改革的方向和定位?

赵昌文:新一轮国资国企改革要抛开姓资姓社的争论,必须从解放和发展生产力、提高国民经济发展的质量和效益、增强产业国际竞争力的目标出发。我说的是国民经济,不仅仅是国有经济,一定要把国民经济更加强大这一目标作为改革的目标,并以此来推动和设计国资国企改革方案。

换言之,如果国有经济的发展影响到了国民经济的整体发展,那该收缩的就要收缩,该退出的就要退出,而不是为了收缩而收缩,为了退出而退出。相反,国有经济也应该是国民经济发展的一个重要组成部分,没有必要自毁长城,为了改革而改革。我大体是这么一个认识。

《财经》:十八届三中全会《决定》中,关于国企改革的表述似乎限制了方案的改革力度,认为国企总体上已经和市场经济相融合,意味着下一步市场化改革推进有限。况且,提高企业效率、规范经营决策、资产保值增值、承担社会,这些本属于企业内部事务。

赵昌文:三中全会的《决定》是纲领,是改革的行动指南,不是具体国企改革的总方案,作为改革的纲领和行动指南必须在一些重大问题上有个方向性的表述。所以,你提到的这一段是一种有益的平衡。

要实实在在地解决当前国资管理体制和国有企业中存在的问题,找到深化国资国企改革的办法,并以此来制定改革方案。既不能走封闭僵化的老路,也不能走改旗易帜的邪路。所以,重要的是即将出台的改革方案,是不是有勇气、魄力和远见。

改革方案是在纲领和行动指南下开展的,目的是以实现纲领和行动指南所提出的目标。而我们现在很多东西,就是把三中全会的《决定》搬下来,解读它,让它变得内容更多、语言更丰富,这个就搞错了。那么改革方案是什么呢?是“四梁八柱” 和“牵一发而动全身”的东西,而不能抓一些细枝末节,最终还是没有在关键问题、重大问题上有突破。因此,一定要抓住体制机制的大问题,抓全局性、综合性的问题,去设计改革方案。

《财经》:中国国企改革推进了30多年,从转换经营机制、放权让利、承包制与租赁经营、建立现代企业制度等,但是,改革长期遵循实用主义思维,是否在刻意回避所有权改革等实质问题?

赵昌文:国有企业在所有权改革方面还是取得了进展。其实,从股份制引入以后,国企改革就已经从早期的调节利益关系进入到了产权制度改革的阶段,甚至到上一轮改革的后期,从微观层面的企业产权制度改革上升到了按照“抓大放小”、“有所为有所不为”的原则对整个国有经济部门进行战略性调整的层次。但客观地讲,国企产权制度改革的任务并未完成。比如公司制改造还未完成。我们还有相当数量的全民所有制企业,特别是在国资委监管的中央企业中,其母公司除少数外,基本属于全民所有制企业或国有独资企业,真正实现股权多元化的只有7家,真正引入非国有资本的只有1家。

再比如,国有股“一股独大”的问题仍很普遍。全国国有企业中国有资本占整个实收资本的比重高达97%,集体、民营和外资等合计占3%。一些央企已经成为“独立经济王国”,规模庞大,链条过长,甚至高达7级以上。更值得关注的是,近些年来新成立的上万家的地方政府融资平台政企不分、政资不分的情况比老国企有过之而无不及。

所以,一定要按照十八届三中全会提出的“混合所有制经济”的方向,把继续推进产权制度改革作为新一轮国企改革的重要任务。

找准国有经济定位

《财经》:新一轮国资国企改革的关键问题究竟是什么?

赵昌文:新一轮国资国企改革涉及面宽,个人认为,首先是国有资本的功能定位。这是新一轮改革必须想清楚的关键问题。国有资本究竟该干什么、不该干什么,国有企业究竟该干什么、不该干什么,没有想清楚怎么改呀。但实际上到现在为止,我并不认为在这个问题上完全想清楚了,或者说有共识了,反而是在这个问题上,没有共识,这就风险很大。

从理论上讲,并不是所有的人都认为,国有企业一定是不好的,没有存在的必要性,当然,也不是所有的人都认为国有企业一定是好的,一定能够搞好。主张国有经济应该越来越小的观点,认为由于多重委托代理关系以及激励约束机制等原因,国有企业天然就搞不好,私人企业天然效率就比国有企业高。虽然有不少实证的支持,但实际上,也不见得。

其实大的私人企业也同样存在多重委托代理关系,除非你是个小的家族企业,既是所有者,又是经营者,还是管理者,甚至是雇员。所以,国有资本控制和参与的企业与私人资本控制和参与的企业,从公司层级的委托代理关系角度讲是一样的,不一样的是外部国有资本与政府的关系,国有资本与公共财政的关系。当然,我并不主张国有经济比例过高、范围过宽。这就是为什么国有资本的功能定位是关键问题的原因。

《财经》:现在有没有一个标准,一个国家的国有企业应该占多大比例?英国20世纪70年代末至80年代,由撒切尔主导的私有化改革,是将国有资本降到占GDP比重10%以下。经济学家张维迎也提过,说中国也应该来个撒切尔式的改革,也在10%以下。

赵昌文:一个国家的国有经济最优比例是多少,没有人能够给出一个最优答案。实际上,这是一个模糊的数学概念,它没有办法通过优化算出来,因为所有的东西都在变。

从历史经验看,国有企业的存在大体上有四个方面的原因:

第一是在很多国家工业化高速推进的过程中,国有企业被拿来作为工具。不仅是中国,很多国家甚至OECD国家,都曾经有那么高的国有经济的比例,绝大多数都是当年工业化进程中遗留下来的。因为国有企业作为一个国家工业化的工具是有效的,可以集中有限的资源。此后,虽然不同的国家实行了不同的改革政策,但一些国家如法国、芬兰现在仍有不少的国有企业。

第二是被政府用来实现特定的政策目标。这一点与第一点有关联但不完全相同。因为不同发展阶段政府政策的主要目标是不同的。工业化阶段低效率让位于高速度,政府希望发展速度更快,所以效率低一点,甚至存在扭曲也在所不惜。从发达国家的情况看,由于其工业化阶段更早,一旦进入工业化后期,甚至进入到后工业化时期,国有资本的分布已经发生了明显变化,从过去主要分布于轻工业领域到重化工业领域,随后到公共性更强的基础设施领域,以及重大战略性领域,比如说电力、电信、金融、教育等行业。

第三,国有企业用来弥补市场失灵。其实市场失灵的背后反映的是政府和市场之间的关系,原本与国有企业没有多大关系。但是,不少国家在解决市场失灵的时候,往往把国有企业作为一种手段,以实现政府应对市场失灵的目标。从逻辑上讲,这也许是一个悖论。

第四,为国家赚钱。中国国有企业改革在历史上,不管是早期只交利润,还是后来的利改税,以及后来的国有资本经营收益预算,目的都是理顺政府与企业的分配关系并增加政府收入或者减少支出。这一点,新加坡的淡马锡是一个好的案例,它投资于流动性较好的领域,追求收益最大化。芬兰的国有企业除了分布于公共性较强领域的企业外,也有一个通过投资基金持股的完全以收益为目标并动态调整的国有资本组合。

当然,以上的分析只是从经济属性而言的,并没有涉及一个国家的社会制度和意识形态问题。

中国国有资本的布局,似乎并不能完全用工业化发展过程中的工具这样一个理论去解释。从全国范围看,中国已经进入到工业化的中后期阶段,有些地方像北京的服务业占比已经超过70%,工业早就不占主要地位,然而还有那么多国有企业。但是,国有资本的布局也在随着经济发展的重点不断地变化和调整。上个世纪八九十年代,大量的国有企业分布在轻工领域,后来轻工领域出现产能过剩,进入本世纪后,大多数国有资本分布在重化工领域,诸如钢铁、石化、建材、玻璃、船舶,当然还有军工。所以,国有企业的分布,国有资本的布局是一个动态过程。国有资本功能定位一定在不同阶段有不同的重点,也就是说,不同社会经济发展阶段,国有资本布局的重点是不一样的,不是永恒不变的。

《财经》:按照有进有退、有所为有所不为的原则,你认为新一轮改革将怎样推动国有经济布局和结构的战略性调整?

赵昌文:三中全会提出,国有资本投资要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持科技进步、保障国家安全等五个领域。国有资本的功能定位,确实要把国家战略目标放在第一位。

过去国有资本的分布过宽,需要按照重要行业和关键领域逐步收缩战线,集中国有资本,用来解决经济社会发展中的主要矛盾。从国外来看,比如法国电力、电信,芬兰铁路、民航,都属于公共性很强的行业。因此,上述五个领域毫无疑问是国有资本下一步布局的重点。

需要注意的是,上述五个领域作为国有资本的布局重点后,面临着如何处理好与公共财政的边界问题。因为这五大领域同时也应该是公共财政需要发挥作用的地方,一些领域如生态环境如果有收益也是环境收益、生态收益等“正外部性”,而不是经济收益,至少经济收益不足以补偿成本;公共服务更不要说了,北京的地铁、燃气等,政府都在补贴,如果说国有资本到这些领域以后,必然面临着界面问题,它和公共财政的界面是什么?哪些是公共财政应该做的,哪些是国有资本应该做的。

《财经》:随着国企分类改革的推进,有专家提出,国企应“不与民争利”,进而要求制定“产业负面清单”,要求国有经济退出竞争性领域,如何理解?

赵昌文:国有经济适度收缩战线是正确的。特别是在一些高度竞争、市场机制作用已经非常充分的领域,没有必要存在大量的国有企业。

但是,中国经济正处于转型的关键阶段,无论是发展阶段转型还是体制转型,转型阶段的国有资本还需要有一个功能,即收益性功能,就是要为国家赚钱。收益性功能定位很重要,因为它直接涉及到下一步改革能不能更好实施的问题。

如果国有资本现在全部按照刚才说的五个领域布局,意味着113家央企,15.6万家国有企业,104.1万亿元国有资产,31万亿元所有者权益中,大约80%甚至更多的国有资本要从现有领域里全部退出来,这是不现实的。

况且,一些国有资本即使分布在竞争性领域但收益率并不低,即使与同行业的民营、外资企业相比,为什么要全部退出来?毫无疑问,生态文明、科技进步、国家安全、公共服务、前瞻性战略性产业这些领域需要保障,但十年后、二十年后的结果是什么?所有的国有资本全部聚集到这五大领域当中,意味着现在国有资产的总量和所有者权益的总量可能就是“天花板”,将来会越来越少。因为这五大领域除了科技进步和战略性产业外,其他都是不赚钱的,是花钱的事,很难形成一个可持续的收益机制,就算是科技进步和前瞻性战略性产业,也是由于这些风险过高,民营资本一般不愿意去,才让国有资本进入发挥引导作用。

此外,还不能忽视的一个事实是,到今天为止,国有企业体系内仍然存在大量的历史遗留问题,需要巨额的支出,如果国有资本全部按照公共目标布局而不考虑收益性目标,下一步政府公共财政的压力将是巨大的。

《财经》:但是,留在竞争性领域有一个问题,国有企业和民营企业竞争显然是不公平的。如果留在竞争性行业,对于整个市场机制,对于整个经济环境,都是恶劣的劣币驱逐良币。里根和撒切尔当时的改革之所以要私有化,就是要营造一个自由竞争的市场环境,他们的经济环境确实比中国好。

赵昌文:我无意为国有企业辩护,但这确实不完全是国有企业的过错,社会上相当多的人对此看法是不全面的。我认为,本质上是整个市场经济环境的问题,包括垄断行业改革、公共资源配置市场化改革、基础产品价格改革、金融改革不到位,市场体系不健全,政府监管滞后等多方面。所以,只是简单地讲国有企业退出是不能完全解决问题的。如果能够按照三中全会提出的改革方向,进一步推进包括自然垄断行业在内的垄断行业改革,加快完善现代市场体系,特别是建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,健全金融市场体系,现在的问题基本上都能够解决。

况且,国有资本存在于竞争性领域,如果并不是以一个一个具体的实体国有企业存在,而是以投资基金、投资公司等形式,也不会出现你担心的问题。

《财经》:如果讲国有资本在竞争性领域还能理解,也比较放心,如果是国有企业的话,就会出问题。

赵昌文:我知道你有疑惑,国有资本实现形式不一定非要通过国有企业来实现。这个说清楚了你就不会有疑惑了。

寻找国资最佳实现形式

《财经》:国有资本管理体制和国有资本的实现形式,这是下一步改革要解决的两大问题。

赵昌文:的确,国有资本管理体制和国有资本实现方式,是两个关键词,这两个关键词是两位一体的。三中全会《决定》里面有一段话,叫“完善国有资产管理体制,以管资本为主加强国有资产监管,改革国有资本授权经营体制,组建国有资本投资运营公司,有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”。其实这句话到目前为止,大家解读的并不一样。比如有部门提出的改革方案,认为现有管理体制不变,只是在企业层面搞混合所有制,最终形成顶层是国资委,中间是国有资本投资运营公司,底层是实体企业的三层治理。

实际上,如果国资管理体制和国有资本实现方式没有形成一个目标,现在改革天天说混合所有制,只能是“雷声大、雨点小”。我觉得当前的关键,第一是国有资本的功能定位,第二是国有资本的实现方式,以及与实现方式相配套的管理体制改革。

国有资本的实现方式有多种方式,比如芬兰57家国有企业有两大类,一类是有政策目标的国有企业,一类是纯粹的商业性国有企业。后者即定位于收益性目标的部分国有资本通过基金形式管理。2012年该基金大概持有27家企业的股权,除了最初划归该基金管理的存量国有资本外,基金持有哪个公司的股权,哪个公司就叫国有资本参股企业,持有多少企业、多大比例的股权,完全是个动态的过程。而且,基金用脚投票。

《财经》:这是一个很好的创新。

赵昌文:是比较有意思。法国国有企业的管理在经济与财政部,相当于把我们国资委的职能全部纳入里边,设立股权与收益管理局。从国外看,国有资本一种是政府部门直接管,第二个是通过基金的形式去持股。由此可见,中国国有资本的管理模式和实现方式,至少有以上两种。

以国有企业这种形式去实现国有资本保值增值,可以控制特定行业,甚至以特定企业为目标。这种模式显然是需要改革的,没有必要所有的国有资本都通过企业的形式去实现。过去管人、管事、管资产,虽然在特定阶段发挥了积极作用,但是现在看来管得过多,管得过细,管得过死,管得没有效率,弊端越来越明显。下一轮改革重要的是探索不同国有资本的实现形式,及其相应的管理体制。实现形式决定管理体制。

《财经》:可以多渠道探索国有资本的实现形式。

赵昌文:是这样,没有必要全国各地一个模式、一刀切。比如,金融行业的国有资本和实体领域的国有资本不一样,它有特殊性,所以通过汇金公司作为出资人,这种实现形式有专门的投资机构作为出资人,而不是国资委作为出资人。再就是,通过国有资本投资基金,通过基金的形式来实现国有资本的政策功能和投资收益。这种形式,现在已经看到了不少成功的案例,比如说科技创新领域,已经组建了很多引导基金,公共财政出一部分钱,与私人资本共同组建专业投资基金,投出去的目的不在于赚多少钱,更主要的是发挥引导作用,引导私人资本发挥杠杆效应。这部分资金虽然是来自公共财政,但它已经不是一般的财政资金的支付行为,而是通过投资形式实现政策目标的资本行为。当然,以基金的形式来管理也包括全国社保基金。另一种是文化国资这一块,现在是财政部下面一个办公室负责管理,通过一个国家特定的出资人机构来管理的国有资本实现形式。

因此,这一轮改革要真正落实的话,下一步国有资本至少可以有以上三种实现方式。

如果有这三种实现方式,实际上国有资本布局的问题自然而然就得到了解决,大量竞争性领域,刚才说并没有必要完全退出,通过国有资本投资运营公司这种形式,实际上变成灵活持股,它不在于谋求对下面企业的控股,只是参股,它就是机构投资者。能赚钱我就在里面待着,不赚钱我就撤走了,就用脚投票。并且它是动态的,可能是90个、80个、70个,也可能是150个,就像芬兰的基金一样,可以多、可以少,可以左、可以右,这样布局问题其实就解决了。最终也不叫国有企业了,最终就是国有基金或者国有资本的参股企业,或者投资企业。

《财经》:这样民众更能理解。

赵昌文:是的,民众更能接受。不是说现在国资委管理的113家就不能动,其实已经动了,股权结构变了,行业分布变了,治理结构也变了。当然,从现实到理想目标之间需要时间。举个例子,比如有色行业的央企将来不再是每一个公司都要控股,有色的效益好,大量国有资本就到有色来了,五矿的效益好,就去五矿了,甚至全部退出有色都有可能。这种实现方式明确以后,管理体制也随之变了,不仅仅是国资委管理的那种模式。

国有资产管理新体制

《财经》:接下来就是管理体制方面的问题。与国有资本实现方式相对应的管理体制应该怎么设计?

赵昌文:我想应该是一个层次更高、目标更高的管理体制,而不仅仅是着眼于把113家中央企业管好就可以了。管理体制大概可以分三层,我比喻为一楼、二楼、三楼,三楼是最顶层,二楼是中间层,一楼是基础层。基础层就是现在113家央企,当然,央企还有五级、六级、七级公司,那就到地下室、负七楼、负六楼了,这都是形象的比喻。

顶层是什么?过去顶层是国资委(按法律它不是顶层,它只是代表国务院,地方是同级人民政府,分别代表全国人民来行使出资人权力),国资委只是国有资产的出资人代表,国务院是出资人。新的体制下,顶层应该是国家国有资本管理委员会及其办公室。

《财经》:这“三层楼”具体怎么管理?

赵昌文:国家国有资本管理委员会应该是一个在国务院层级的决策机构,办公室可以单独设立,也可以设在国资委或者财政部。要不要设这个委员会,办公室最终放哪里?当然是中央说了算。在顶层其实还有一个机构就是全国社保基金理事会,因为它有不同的实现方式,所以,我们希望社保基金理事会也能够发挥作用,当然,在顶层,它是一个配角。

中间层是公司,可以是国有资本投资公司或者国有资本运营公司,或者投资基金,也可以是社保基金。三中全会提出组建若干国有资本运营公司,有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。我理解国有资本投资公司将来更多服务于老体制,管国有独资公司至少是国有控股公司,即以特定产业、特定企业为目标;而国有资本运营公司,更多是服务于新体制,就是收益性功能这块,下面主要是国有资本参股公司,可以不断地动态调整。其实,名称是次要的,关键是内容。

第三层就是实体企业。除了国有独资公司逐步实现持股机构多元化(虽然都是国有投资公司但不再是单一法人机构持股,如现在央企的母公司),剩下的都是混合所有制公司。所以第三层,涉及到和央企母公司之间的关系问题,因为第三层是央企的母公司,央企的母公司有些可能要提到第二层,有条件的要变成国有资本投资公司,就上二楼了。有一些可能合并,合并以后变成二楼某一家国有资本运营公司去控股或参股公司,组合可以多种多样。

不管怎么说,现在央企母公司,哪怕将来还是国有独资,但是股东都应该是几个国有股东,而不应该是一个国有股东,这是将要发生的最大变化。

《财经》:比如里面有A国有投资公司,有B国有资本投资公司,再加上社保基金,可能有三家,甚至四家、五家都可能,而不是中石化集团、中石油集团、中海油集团一言堂。

赵昌文:是的,如果一家的话,就是过去的体制。现在,有几个国有股东持股,治理结构一定会发生变化。说个不好听的话,成事不足,败事有余,不是一言堂,从治理结构讲,这将是很大的变化。

对中国这样一个拥有如此多国有资本、这么多国有企业的大国来说,长期缺乏国家所有权政策是不行的。所以,我们引入了一个新概念,叫国家所有权政策。国家所有权政策,是OECD提出的,并且OECD国家国有企业的管理架构也是这样设计的。什么叫国家所有权政策?就是从国家层面制定关于国有资本出资、退出、收益分配和管理的政策,这是国家层面的,不是部门层面的。过去我们没有这个政策,或者说是国资委实际上行使了这样一个权力,行使了这样一个国家职能,但它又是一个部门,所以只能提出国有资产保值增值、国有企业做大做强的两个目标,也由此导致了不少的非议。应该说,这不完全是国资委的错。国资委作为出资人代表的目标和国家更高层面有进有退、有所为有所不为的国有资本目标,本来就不应该相同。

《财经》:没错,更像一个婆婆的角色。

赵昌文:对,它就是婆婆。十五届四中全会提出“有进有退”、“有所为有所不为”的政策执行得之所以不是很理想,就在于顶层缺乏一个国家所有权政策机构。这个机构,只有在国务院层面才有可能实现有进有退、有所为有所不为的战略目标。

当然,这个委员会将来也要对全国人大负责,每年全国“两会”上的财政预算报告,就要对国家所有权政策或者叫国有资本管理政策进行阐述,这个报告可以和现在的财政预算报告合并,也可以单独发布。去年国有资本经营收益大约1000亿元,结果900多亿元又反哺到国企体系里面去了,仅有50多亿元进入到公共预算里面,资本收益“体制内循环”以后不能再持续了。

《财经》:这样的话,第三层实施混合制经济就有了基础,就能把民营企业、社会资本吸纳进来。

赵昌文:是的,第三层绝大多数企业都应该是混合所有制经济。其实,在第二层里面就有社会投资机构和私人股权投资。因为二楼的国有资本投资公司和资本运营机构两类公司可能在一段时期内会是国有独资的,但若干专业投资基金除了国有资本之外(广义上的LP),必须有一些专业投资人士(GP),这样才可以通过国有资本的流动性实现更好的投资回报。

鼓励地方国企改革试验

《财经》:在国资国企改革方面,如何处理好中央企业和地方企业的关系问题?

赵昌文:第五次中央深改组会议已经通过了两个改革,即中央企业负责人薪酬管理和职务消费改革,这个当然是比较具体的改革,更加综合性的涉及国资管理体制、混合所有制经济等重大问题的顶层设计方案还没出来。

目前大概有25个省市自治区出台了国资国企改革的指导意见。在中央顶层设计没有出来之前,地方已经在探索,总体方向值得肯定。中央企业和地方企业的情况不完全相同,现在15.6万家国有企业里面,地方国企大体上占三分之二,央企大体上占三分之一。约10万家地方国有企业,无论是从行业分布,还是资产规模、盈利能力等方面,与中央企业都有比较大的差别。而且,即使地方企业,各地情况也不完全相同。

所以,我认为地方没有必要等,可以根据实际情况自己去探索。其实,给予地方更多的自主权,是必要的,因为在企业国有资产法里面,本来就已经明确,分别由中央人民政府和地方人民政府代表国家来履行出资人职责,这是法律规定的,地方政府有这个权力。只要改革方案没有违背法律,没有违背改革原则,出台符合地方实际的方案是可以的。

从目前出台的方案看,地方改革方案的创新性不够,突破还不大。由于没有中央层面的顶层设计的改革方案,所以地方胆子还不够大、思想还不够解放。实际上,在改革思想上仍在等待,还是根据现有的条条框框来制定改革方案,无论是从最早上海的20条,还是到现在一些地方新的方案,基本上就在那几块打转,发展混合所有制经济、国资管理体制、国有企业分类管理,每一部分的创新都不够甚至还不及三中全会《决定》中的表述。我觉得这是一个问题。

《财经》:地方投融资平台公司,是国有独资企业,它政企不分、政资不分的情况比央企、比地方的老国企有过之而无不及,地方国企改革如何关注这一块?

赵昌文:近些年地方成立的新国有公司有相当数量是一级公司,就是地方投融资平台,地方新一轮国资国企改革不能只关注以前的老的传统领域的国企,要把这一块的改革作为很重要的部分,这就是在地方国企改革里面,和中央企业改革不一样的地方。

投融资平台公司的改革牵一发而动全身,如果这个改好了,将来地方债务风险化解也会寻找到更好的路径。因此

国企改革文件数易其稿仍未出炉各部委未达共

,要把这块改革和化解地方债务风险结合起来。

地方国企的公益性,就是公共服务领域,比央企的这个特点更显著。地方国企不涉及国家安全,但和民生的连接要比央企密切得多,很多涉及供水、供电、供气等公共事业领域,所以,在地方国企改革过程中,一定要处理好企业改革和民生保障的关系。

《财经》:地方国企改革方案制定中应该注意什么问题?

赵昌文:改革方案一定要体现高层次、权威性,不管是中央出台的改革方案,还是地方出台的改革方案,都应该是这样。要实现把几个东西分开,把大问题和小问题分开,把全局的问题和局部的问题分开,把改革和发展分开,把体制机制问题和具体的政策问题分开,这“四个分开”是至关重要的。很遗憾的是现在地方那些改革方案,基本没有实现这几个分开。许多地方改革方案把改革与发展混在一起,一半说改革、一半说发展,比如说要怎么推动国有企业的国际化,推动国有企业的产业结构重组等,这原本不是改革范畴的问题。

建立国企激励和约束机制

《财经》:目前国企改革仍面临许多深层次的矛盾和问题,国有产权单一、“一股独大”等问题尤为突出,由此导致了企业治理机制存在先天缺陷,请你谈谈激励和约束机制的问题。

赵昌文:十八届三中全会《决定》中提出,鼓励混合所有制企业实行员工持股,形成资本所有者和劳动者的利益共同体,实际上就是要解决激励相容的问题。

激励和约束机制是个大问题,你可以叫国家出资企业的激励和约束机制,不要说国有企业,为什么呢?这里包括刚才谈的二楼和三楼都会有激励约束机制。叫国有企业,人们马上想到三楼去了,其实二楼的国有资本投资公司和运营公司、投资基金也有激励和约束机制问题。新一轮深化改革,如果在激励和约束机制上没有很好的解决方案,改革绝对是雷声大、雨点小。

先说激励机制,其实涉及到干部管理、员工管理,以及什么样的激励手段和政策的问题。包括在高管持股、员工持股问题上能不能有所突破。在表述上,还得党管干部与市场化选聘相结合,但是我觉得在管理层级方面则有改革的空间。现在113家央企六级、七级都是按照党管干部来管理的,将来党管干部的层级只管到第二层,以及第三层的极少数企业,剩下的应该实行市场化选聘。即使第二层,以及第三层的极少数企业,也不见得每一个岗位都需要按照干部管理。

现在国有企业体系里面的很多人,他们觉得自己本来就是干部,还有“旋转门”,上面可以去当省长、部长,下面可以去当局长、处长,他们可以旋转的,既可以旋出去,也可以旋进来。如果说你只把干部管理的权限界定在有限的层次和有限的人员身上的话,实际上既可以保证国家所关心的重大目标不受影响,同时也可以越来越多地引入市场化机制。

《财经》:现在很多企业打着混合所有制的名,实际说白了,就是要在所谓的激励机制中解决高管持股和员工持股的问题。

赵昌文:这是自然的,最终企业想做的就是要安排这些事情,央企也好,地方国企也好,很多企业其实都希望实施包括高管持股和员工持股的激励机制改革。

我认为,应该尽快解决激励机制,应该有持股计划。但是,这个要和企业的增长目标结合起来,而不能从存量国有资产中去做,也就是说,你不能把现有的国有资产在今天这个时点上,通过存量股份划转的方式,我觉得这个是不行的。

比如说设定一个目标值,达到这个目标以后,给期权,通过期权的形式,而不是通过股权划转的形式去做。也就是说,高管必须通过努力才能达到目标,而且这个目标不是公司自己设定的,而是更高层面设定的。当然,也可以有多种形式的激励计划。

《财经》:混合所有制和高管限薪问题相继“破土”后,高管持股和员工持股问题也正处于激烈的讨论之中。

赵昌文:高管持股的问题,第一,要从增量开始做,而不应该从存量开始做。第二,要由上级部门说了算,而不是自己内部说了算。

至于说员工持股,这个事情也要坚持同样的原则,但是员工持股并不是说,所有人都要持股,还是要根据三中全会精神,“允许混合所有制经济实行企业员工持股,形成资本所有者和劳动者利益共同体”。员工持股这件事情在改革方案里面不要作统一规定,由不同企业根据企业的实际情况制定方案,报相关部门核准。我们把高管持股管住就可以了,一般员工持股,可以放开尝试。

《财经》:那么,约束机制如何安排?

赵昌文:约束机制涉及多个方面,其核心就是要解决一个人说了算的问题,大家都是董事,虽然一人一票,但实际上还是董事长说了算,因为有干部管理体制,他级别比你高,他是副部级,剩下的虽然是董事,但不是平等的关系。所以,我觉得在约束机制里面,重点是解决如何让公司法和董事会更好地发挥作用的问题,坚持按公司法办事,让董事会发挥更主要作用。这里面不仅是在公司内部,还包括外部的管理体制也要有约束,不能再乱干预公司,只要符合公司法的规定,公司是自主经营,不能随便管人、管事、管资产了。

混合所有制改革挑战

《财经》:国有企业通过引入多种经济成分进行混合所有制改革,对于整合资源优势,规范公司治理,转换企业经营机制,建立现代企业制度,优化国有经济布局,具有重要意义,但当前面临一些制度障碍。该如何混、怎么混,还有混合的主导权等问题亟待廓清。

赵昌文:从1993年第一次提出混合所有制的概念,到现在,这么20多年,股份制一直是国企改革的基本模式。股份制是什么?股份制就是混合所有制。股份制就是不同性质的资本存在于一个公司里面。

当然,股份制不见得和混合所有制完全画等号,因为股份制有可能是不同的国有企业之间通过股份制这个形式,形成股份制公司,这个我们叫作股权多元化,都是国有的,但是有不同的股东。但是,绝大多数的国有企业特别是上市公司,既有私人资本,也有外资基金(Qualified Foreign Institutional Investors),所以,股份制改革一直就是国有企业改革的重要内容。过去说,国有企业产权制度改革,什么叫产权制度改革?产权制度改革就是股份制改革、公司制改革。股份制改革、公司制改革,其实就是发展混合所有制经济。

《财经》:既然混合所有制提出已20多年,并不是一个新提法,为什么这轮改革再次提出?

赵昌文:混合所有制是很多年前的一个提法,十四届三中全会就已经提出来了,十五大的时候进一步做了明确。但十八届三中全会再次强调发展混合所有制经济并不是老调重弹,而是在新的经济制度和国资实现形式条件下的理论创新。如混合所有制作为基本经济制度的重要实现形式,就是一个重大的理论创新。

混合所有制经济的实现形式,也许不见得全部都是股份制和公司制,比如它可以是基金、有限合伙制,有限合伙制也应该是广义的混合所有制,它不是公司制,也不是股份制。现在很多基础设施领域,什么废水、废气、垃圾处理等领域搞PPP,大概也算混合所有制。总之,不管是项目层面,还是企业层面,混合所有制可能是多种多样的,但股份制绝对是最主要的一个选项。

《财经》:混合所有制改革红利的释放,可以为民资和外资创造更大的投资空间?

赵昌文:通过混合所有制这种形式,推进国有企业的改革,可以使得国有资本的配置效率进一步提高。同时,混合所有制也可以为民间资本包括外国资本创造更大的投资空间。三中全会《决定》里讲到,鼓励非公有资本参与国有企业的改革,鼓励非公有资本投资国有企业的一些项目等等,这都是可以发挥作用的空间。

这两个方面的作用都很重要,其实最终的结果是殊途同归。国有资本配置效率的提高,它实际上也意味着整个社会资源配置效率的提高。

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